Условия непреодолимой силы: «вынужденная коррупция» в России

15.04.2021
16:57
Мнения

Проектом федерального закона предполагается освобождение от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных федеральными законами в целях противодействия коррупции путем внесения изменений в Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», направлены на освобождение от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации или муниципальные должности, государственных (муниципальных) служащих, а также иных физических лиц, в отношении которых федеральными законами в целях противодействия коррупции установлена такая ответственность.

При этом освобождение от ответственности возможно, если это следствие независящих от данных лиц обстоятельств и комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (иным коллегиальным органом, осуществляющим функции указанной комиссии) установлена причинно-следственная связь между возникновением этих обстоятельств и невозможностью соблюдения указанных ограничений, запретов и требований, а также исполнения указанных обязанностей.

Во исполнение подпункта «в» пункта 1 Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29.06.2018 № 378, проектом о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих случаи, когда несоблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, вследствие обстоятельств непреодолимой силы не является правонарушением, а не преступлением (!).

Внесены предложения о внесении необходимых изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» и изменений в законодательство Российской Федерации, а также вносятся корреспондирующие изменения и в ряд законодательных актов Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с изменениями, вносимыми в Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ.

Например, вносятся изменения в пункт 13 статьи 12.1 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», в том числе, устанавливается, что уведомление о возникновении независящих от судьи обстоятельств может быть подано должностным лицом, уполномоченным квалификационной коллегией судей.

Вместе с тем представляется, что данное положение требует уточнения, поскольку не позволяет прийти к однозначному выводу о том, при каких именно обстоятельствах уведомление может быть подано не самим судьей, а указанным должностным лицом.

Кроме того, антикоррупционные требования к поведению судьи закреплены непосредственно в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», поэтому ссылка на другие федеральные законы, которыми такие требования могут быть установлены, представляется неточной. При этом следует подчеркнуть целесообразность установления вопроса о причинно-следственной связи между возникновением независящих от судьи обстоятельств и невозможностью соблюдения ограничений (запретов) к компетенции квалификационных коллегий судей, а деятельность коллегий не будет дублировать работу комиссий судов и советов судей, отвечающих за вопросы предупреждения и противодействия коррупции.

Проектом федерального закона предлагается внести изменения также в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие освобождение от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных федеральными законами в целях противодействия коррупции, лиц, в отношении которых федеральными законами в целях противодействия коррупции установлена такая ответственность. Указанные лица освобождаются от ответственности в случае, если эти действия (бездействие) признаны следствием независящих от них обстоятельств.

Коррупционное правонарушение является виновным деянием лица, оценка обстоятельств совершения которого дается в ходе соответствующей проверки. В связи с этим в случае установления в ходе такой проверки обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии вины, действие (бездействие) такого лица не может быть квалифицировано как коррупционное правонарушение.

В определенных обстоятельствах соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, не возможно в силу объективных причин, при этом освобождения не предусмотрено законодательством.

В законопроекте предлагается установить, что независящими от физического лица обстоятельствами признаются находящиеся вне контроля затронутого ими физического лица чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства, которых при данных условиях нельзя было ожидать или избежать либо которые нельзя было преодолеть, которые исключают возможность соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнения обязанностей, установленных федеральными законами в целях противодействия коррупции.

При этом проект закона устанавливает, что исполнение обязанностей должно быть обеспечено физическим лицом не позднее чем через один месяц со дня прекращения действия указанных независящих от него обстоятельств. Вместе с тем, в части 5 статьи 13 законопроекта кроме физического лица, в отношении которого установлена ответственность за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, уведомление о возникновении независящих от этого лица обстоятельств может подать также подразделение кадровой службы. При этом не учитывается, что в статье 133 указанного закона установлена возможность определения в организации подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, без уточнения, будет ли это подразделение кадровой службы (должностное лицо этой службы) или нет.

В соответствии со статьей 22 законопроекта на Посла и Представителя будет распространяться порядок, предусмотренный частями 3-6 статьи 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Согласно новой части 6 указанной статьи физическое лицо (либо подразделение кадровой службы) в течение трех рабочих дней обязано подать в соответствующую комиссию уведомление в форме документа на бумажном носителе с приложением документов, иных материалов и информации (при наличии), подтверждающих факт наступления независящих от него обстоятельств.

В связи с чем, не учитываются особенности прохождения дипломатической службы, которую Посол и Представитель проходят за пределами территории Российской Федерации, а возглавляемые ими представительства могут оказаться в непредвиденных ситуациях, при которых исполнение данного требования в указанный срок будет осложнено.

Законопроектом предлагается установить, что лица, замещающие государственные должности, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственные гражданские и муниципальные служащие, освобождаются от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, несоблюдение обязанностей, установленных федеральными законами в части противодействия коррупции, в случае, когда их неисполнение признается следствием обстоятельств, независящих от физического лица.

Такими обстоятельствами признаются находящиеся вне контроля физического лица чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства, которых при данных условиях нельзя было ожидать, избежать либо преодолеть, которые исключают возможность соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции.

Для освобождения от ответственности при таких обстоятельствах должны быть соблюдены следующие требования:

1) информирование о наступлении таких обстоятельств в течение трех рабочих дней с момента их наступления;

2) исполнение соответствующих ограничений, запретов и обязанностей не позднее чем через один месяц со дня прекращения их действия;

3) признание независящих от физического лица обстоятельств основанием для освобождения этого лица от ответственности комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (иным коллегиальным органом, осуществляющим функции указанной комиссии).

Указанная комиссия устанавливает причинно-следственную связь между возникновением обстоятельств и невозможностью соблюдения ограничений, запретов, требований и обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции. Подобный подход освобождения от ответственности предлагается для государственных служащих всех видов государственной службы Российской Федерации и отдельных работников организаций, на которых распространяются соответствующие ограничения в соответствии с положениями Трудового кодекса Российской Федерации.

В настоящее время особо актуальна ситуация, когда столкнулись с пандемией коронавирусной инфекцией (COVID-19) и действующими ограничительными мерами.

Таким образом, требуется определение конкретных случаев, при которых лица освобождаются от ответственности за коррупционные правонарушения, перечень таких обстоятельств.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 17 апреля 2020 г. № 272 «О представлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за отчетный период с 1 января по 31 декабря 2019 г.» [5] установлено, что в связи с реализацией на территории Российской Федерации комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарноэпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за отчетный период с 1 января по 31 декабря 2019 г., срок подачи которых предусмотрен нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, представляются до 1 августа 2020 г. включительно.

Однако, для большого круга лиц срок представления сведений, предусмотренных Федеральным законом № 273-ФЗ, устанавливается непосредственно в федеральных законах, вследствие чего органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют полномочий по установлению иных сроков представления сведений и исполнения обязанностей, помимо установленных отраслевым законодательством. Нормы законопроекта дают возможность представить требуемые антикоррупционным законодательством сведения и исполнить обязанности и требования в течение месяца после прекращения обстоятельств, независящих от физического лица, и освобождают его от ответственности за их неисполнение.

Следует отметить, что в условиях, когда введены ограничительные меры, закрыты или переведены на удаленную работу (с сокращением перечня предоставляемых услуг) органы государственной и муниципальной власти, организации, исполнение части антикоррупционных обязанностей и ограничений затруднено или невозможно по независящим от лиц обстоятельствам.

Поэтому, нормы законопроекта должны учитывать, что обязанность уведомить работодателя (представителя нанимателя) о невозможности исполнить обязанности и ограничения с приложением документов, подтверждающих факт наступления обстоятельств непреодолимой силы, также может вызвать затруднение. Документ предполагает наличие реквизитов, подписей. При обстоятельствах непреодолимой силы не только исполнение антикоррупционных обязательств, но и получение документа о наличии таких обстоятельств, может вызвать серьезные трудности.

Таким образом, на федеральном уровне требуется разработать форму документа-уведомления на бумажном и электронных носителях, представляемую в случае невозможности исполнить антикоррупционные обязанности, требования и ограничения. Вместе с тем, предложение о возможности в сложившихся обстоятельствах рассмотреть возможность придания ему обратной силы и распространить его действие на правоотношения, возникшие с 1 марта 2020 года, считаю нецелесообразными.

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования мер ответственности за коррупционные правонарушения» подготовлен во исполнение Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации, и направленного на освобождение от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации или муниципальные должности, государственных (муниципальных) служащих, а также иных физических лиц, в отношении которых федеральными законами в целях противодействия коррупции установлена такая ответственность.

Независящими от физического лица обстоятельствами признаются находящиеся вне контроля затронутого ими физического лица чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства, которых при данных условиях нельзя было ожидать или избежать либо которые нельзя было преодолеть, которые исключают возможность соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнения обязанностей, установленных другими федеральными законами в целях противодействия коррупции.

В законопроекте требуется указать исчерпывающий перечень таких обстоятельствам, в частности, стихийные бедствия (в том числе землетрясение, наводнение, ураган), пожар, массовые заболевания (эпидемии), забастовки, военные действия, террористические акты, запретительные или ограничительные меры, принимаемые государственными органами (в том числе государственными органами иностранных государств) и органами местного самоуправления. Независящими от физического лица обстоятельствами не могут быть признаны регулярно повторяющиеся и прогнозируемые события и явления, а также обстоятельства, наступление которых зависело от воли или действий физического лица, ссылающегося на наличие этих обстоятельств.

Условием признания независящих от физического лица обстоятельств основанием для освобождения этого лица от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных другими федеральными законами в целях противодействия коррупции, является установленная комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (иным коллегиальным органом, осуществляющим функции указанной комиссии) причинно-следственная связь между возникновением этих обстоятельств и невозможностью соблюдения указанных ограничений, запретов и требований, а также исполнения указанных обязанностей.

Корреспондирующие изменения предлагается внести в ряд других законодательных актов Российской Федерации в целях приведения их в соответствие с изменениями, вносимыми в Федеральный закон «О противодействии коррупции»: Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон «О безопасности», Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации», Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», Федеральный закон «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», Федеральный закон «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон «О Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве и Постоянном представителе (представителе, постоянном наблюдателе) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве)», Федеральный закон «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», Федеральный закон «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Федеральный закон «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Законопроект следует дополнить обязательными требованиями, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Таким образом, вышеуказанный законопроект регулирует вопросы противодействия коррупции и освобождения от ответственности исключительно в сфере административных правоотношений при условии наступления непреодолимых обстоятельств, не зависящих от физического лица, входящего в перечень должностных лиц и иных служащих.